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有毒物質排放清單(TRI)之反身法規制特性探討

發布時間:2021-06-09 21:31 論文編輯:vicky

本文是一篇法律論文,筆者認為傳統規制中企業完成特定的排污目標后鮮有繼續減排的動力。為應對日漸嚴重的環境污染問題,政府不直接規制企業降污減排的舉措,而是通過設置有毒

筆者認為信息規范、商談規范和程序規范三者作為反身法規制的特性,彼此之間相互影響,互為條件和結果。信息公開為社會各子系統間的商談交流提供基礎數據。而商談是打破各子系統自我封閉壁壘的有力武器,利益相關者和污染企業間的商談過程同樣會生產信息。信息公開的非正式壓力和公眾參與監督,激勵企業進行反思性的自我規制,構建自我適配的內部環境管理制度。

第一章 反身法在有毒物質排放清單中的規范剖析

第一節 有毒物質排放清單的具體內容
有毒物質排放清單制度(TRI 制度)在控制和減少環境污染方面取得意外的成功。其中有毒物質排放清單的合理設立有效地促進企業自愿減排,是該制度的核心之處。下文將從產生背景、報告范圍以及實施成效三方面對有毒物質排放清單的具體內容進行論述。
一、有毒物質排放清單的產生背景
20 世紀 80 年代,美國聯合碳化物公司位于印度博帕爾貧民區鄰近的農藥廠發生嚴重的氰化物泄漏事故,導致數以萬計的人員傷亡。農藥廠周圍受災的居民和參與救助的醫護人員卻對該物質的性質和治療方法一概不知。此外依照美國環境保護署(Environmental ProtectionAgency,以下簡稱 EPA)1985 年公布的報告,據統計在過去 5 年內,共發生 6,900 多起有毒物質排放或泄漏事件,造成135 人死亡和近 1,500 人受到傷害。43在上述事件中,普遍存在管理當局對排放的有毒物質不了解的情況,難以正確引導社區居民進行救助。在此背景下,美國國會于 1986 年頒布了《應急計劃和社區知情權法》44(Emergency Planning &Community Right-to-Know Act,以下簡稱 EPCRA)。該法第 313 條要求 EPA 建立有毒物質排放清單(TRI),即有毒物質的數據庫,是指企業等向環境中排放和處理的有毒化學物質表格。而有毒物質排放清單制度指的是達到要求的企業每年向 EPA 和所在州的環保部門提交排放表格,由各州的環保部門接收企業報告和登記的信息,再由 EPA 建立統一的網絡數據庫平臺向社會公開的一項環境管理制度,目的包括確保社區知情權,了解有毒物質對他們的影響。
二、有毒物質排放清單的報告范圍
TRI 要求報告的內容包含特定有毒物質相關的數據(如某種有毒物質的生產、加工和使用情況;其存放地點和數量;向環境排放和轉移的情況等)。EPCRA對具有報告義務的企業做了如下規定,即某企業若同時達到如下要求,必須要向 EPA 申報:第一,TRI 規定的屬于標準行業分類代碼 20 至 39 類內的企業,在此基礎上 1997 年 EPA 增加了 7 個行業(包括采礦業、發電行業等);第二,雇傭 10 人或以上的全職員工;第三,企業處理的有毒物質數量達到規定的申報門檻。此外,EPCRA 明確指出需要報告的有毒物質范圍,即“參議院環境與公共工程委員會編號為 99-169 名單上的化學物質”,EPA 有權限對有毒物質的種類進行增刪。關于有毒物質的報告門檻,TRI 規定“生產、加工或其他使用”有毒物質達到一定數額,即須報告,而非依據“排放數額”。具體為生產和加工高于25,000 磅(1990 年確定)TRI 列舉的有毒物質或者使用超過了 10,000 磅的有毒物質。46另外,持久性生物累積性有毒物質(Persistent Bioaccumulative Toxicchemicals,即 PBTs)的報告門檻相對較低,生產、加工或使用情況符合下列條件之一即需報告:一,一般 PBTs 超過 100 磅的;二,具有高度持久性以及生物蓄積性的有毒物質超過 10 磅的;或者三,質量超過 0.1 克的二惡英和二惡英類化合物。
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第二節 托依布納反身法理論的發展
傳統的法律規則主要是由“行為模式與法律后果”兩大部分組成。法律為行為產生的后果及處理方式提供了穩定性的預期。面對復雜未知性的社會風險,統一確定的政府強制性規制沒有充分考慮社會需求的多樣性以及子系統的差異性問題。為此,反身法主張合理地設定規制的程序,以促進被規制者自我調整并與外部環境交互影響。即反身法規制具有自主性、動態彈性等屬性。
一、反身法理論的內涵和特點
伯克利學派的諾內特和塞爾茲尼克(Nonet & Selznick)根據法律秩序的發展模式,提出“從壓制型法到自治型法再轉變為回應型法”的演化階段區分。“壓制型法”階段法律規則制定粗糙,統治者自由裁量權較大,強調“人治”。“自治型法”階段側重法的確定性和以規則為導向,法律形式主義難以有效應對靈活的社會現實需求,法律與社會的關系被削弱。“回應型法”則轉向目標取向和參與的結合,追求實現實質正義。57法社會學家貢塔 托依布納(Gunther Teubner)將“回應型法”區分為兩個維度:一是結果的實質理性;二是轉向新的反思理性。58由此,組成了反身法理論的重要背景,強調法律發展的內在動力。社會學家盧曼將法律規范運行的封閉性以及法律對經驗事實的認知開放性結合,誕生法律自創生理論。托依布納繼承了盧曼系統論中有關系統兼具內部運行的封閉性和對環境認知的開放性的論述。社會的不同專業化領域/系統包括法律、政治、市場經濟、宗教等。每個領域/系統都發展出其特有的邏輯或話語。59哲學家哈貝馬斯也承認法律系統內規范發展的自主性,其認為一定歷史階段的組織原則須具備解決社會整合和系統整合問題的能力,社會領域的變遷超越組織原則統攝的能力范圍時,新學習形式會涌現出來應對危機。60哈貝馬斯的商談理論給社會各子系統間的沖突提供了耦合的機會。例如經濟領域根據其內在獨立性發展出的調節社會關系的新形式(如國家稅收權),被運用并被吸收到法律結構而制度化(如稅制),實現了經濟和法律系統間的交流。法律系統通過調整自己調整社會,是由信息與干涉兩個機制的共同行動來完成的,既利用系統內部產生知識,又借助系統間的相互干涉彼此連接。61也即,社會環境的存在是子系統存在的基礎,子系統內可自行產生信息矯正行為,子系統間的溝通需要有外部環境的刺激,產生新信息以維持溝通。
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第二章 有毒物質排放清單的信息規范特性

第一節 TRI 信息公開的實踐情形
TRI 并不直接控制和監管企業的排放,它只要求達到申報門檻的企業向 EPA報告有毒物質的排放和轉移量。TRI 數據的公開對資本市場、勞動力市場以及消費者市場等都產生了影響。
一、TRI 數據對資本市場的影響
傳統命令控制型規制模式下,企業經常被動地、甚至想方設法不提供相關信息。信息具有公共物品的特點,但生產和收集信息需要付出成本。在政府與企業信息不對稱的背景下,容易導致企業逆向選擇,在減少污染排放方面投入較少的資源。被規制者通常掌握更多其生產活動的環境風險數據,但其更愿意免費獲取他人公開的信息,結果是信息供給的嚴重不足。TRI 制度是卓有成效的信息公開手段,其為企業改善環境表現創造了強大的動力。漢密爾頓運用事件研究法分析了 1989 年 6 月首次向公眾披露 TRI 數據的影響。結果表明,達到報告門檻的企業在信息公開當日的平均異常收益為負數(股票價值平均損失 410萬美元)且具有統計學意義。84科納爾和科恩研究發現,有毒物質排放相關信息公開會對企業的市場估值產生重大影響,企業每美元收入對應的排放量越高(即污染程度更高),對股票價值的負面影響可能越大,這誘使企業采取措施以顯著減少后續排放。85在這種情況下,環境友好型的企業更可能得到股票價格上漲的回饋。TRI 數據的匯總公開,有利于公眾查詢和了解環境信息,對環境表現不佳的企業,則采取不購買其股票等抵制活動。有毒物質排放清單通過市場的反饋機制促進守法主體提供環境信息與獲得市場支持,并約束和限制違法主體的污染行為。
由上述研究結果可知,公眾在投資企業時會參考公開的 TRI 數據進行判斷,TRI 數據的披露對污染嚴重企業的市值和商譽等造成不利影響。負面的 TRI 數據可能意味著企業內部管理的不善。因此,企業自愿加大在減排方面的資源投入,避免出現在“污染黑名單”的前列。企業環境信息的公開,有助于公眾、政府等利益相關者能夠知悉企業活動對環境的影響,減輕政府收集信息壓力的同時增進公眾的參與和監督。與此同時,利益相關者對企業環境責任履行情況的關注和新聞媒體的報道,共同反作用于企業改善環境的努力,體現了信息的交流互動和靈活回應。
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第二節 反身法框架下的 TRI 數據披露
反身法規制以充足的、有用的信息為基礎,信息構成反身法規制必不可少的一部分。而強制性規制模式下法律子系統調整社會遭遇的阻力包括信息供給不足,以及受到被規制者的反抗等。下文將從反身法理論角度分析 TRI 數據披露的運作機制。
一、反身法規制的信息結構性前提
信息規范是指企業通過披露環境治理數據以展現企業環境責任的履行情況和環境目標的實現情況,在此程序規范設計中信息傳遞不再是單向地從政府和專家的輸出向社會公眾的輸入過程,而是各利益相關者之間的雙向流動和溝通。學者斯圖爾特指出,反身法理論的基石是組織行為的內部和外部透明度。政府在反身法規制下有著多重功能,但基礎的角色是保證公眾能獲取足夠信息,即增強企業等組織的外部透明度。91傳統規制模式忽視了各個子系統自身的運行規律,法律子系統在干預或調整其他子系統時存在局限,例如在對企業環境污染行為方面的控制出現約束不力的問題。規制者只有獲取充分的信息才能確保做出理性與明智的決策。信息公開是規制的起點和根本。在環境治理領域,企業是有毒物質排放和轉移信息的生產者和傳播者,其擁有最全面的信息。政府要求企業如實提供除商業秘密和個人隱私之外的 TRI 數據并將之匯總公開,這種非權力行政不直接限制公民法人和其他組織的權利與自由。92在 TRI 制度實施過程中,來自環保組織和社區居民的外部監督反作用于企業的內部管理,以促進企業提供更多的環境信息展現其在環境治理中的努力。
反身法規制并不排斥政府對信息公開的強制要求。政府不直接規制企業的排污行為,而是通過設置有毒物質排放清單的間接控制手段進行信息公開,鼓勵企業自我反思并提高環境績效,避免企業因污染排放量過高而出現在 TRI 黑名單的前列。這正是反身法規制之信息規范的有效性所在。信息披露會影響企業在資本市場、勞動力市場和消費者市場的表現和受歡迎程度,比政府強制性的行政處罰等措施的震懾效果更深遠。
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第三章 有毒物質排放清單的商談規范特性........................30
第一節 各利益主體間商談的實施圖景.............................30
一、社區居民與污染企業的價值溝通.................................30
二、環保組織與污染企業的平等商談...............................31
第四章 有毒物質排放清單的程序規范特性.....................38
第一節 社會自我規制的程序性運行...............................38
一、企業自我規制的程序化 ..................................38
二、行業自我規制的程序化 ......................................39

第四章 有毒物質排放清單的程序規范特性

第一節 社會自我規制的程序性運行
反身法旨在商業決策前后規制者、被規制者以及其他利益相關者展開充分的對話和信息交換,以更好地了解經濟共同體的期望,強調引導企業根據最新信息進行反思和自律從而改革企業行為,將環保價值內化為企業長期經營戰略的一部分。社會自我規制區別于純粹的政府規制,是指社會私人主體為履行特定任務或目標(如法律規定)而自行設定行為準則并實施,也即立法者借助社會力量完成公共任務。128比如行業自律和企業自我規制能夠充分發揮子系統內的獨立性和主動性,并輔之以法律規范的程序指引。既追求個體利益,又對公共利益有所貢獻。筆者按照自我規制主體的不同,并聯系有毒物質排放清單制度的發展,通過如下三種較為常見的自我規制展開論述。
一、企業自我規制的程序化
企業的自愿行為是實現自我規制的關鍵。“自愿”可能源自傳統命令控制下法律規定產生的外在強制性自愿,也可能來自社會監督等所形成的外在壓迫性自愿,又可能源于自身追求環境利益或良好聲譽的內在完全性自愿。129反身法的目的是促進企業等組織將環境規范內部化,而非直接控制其外部行為,130具體表現為促進產生污染的企業自行調整其行為以減少污染排放。一方面,自我任以及內部激勵機制的設計均可由管理者自行決定;另一方面,企業通常更愿意遵守自行設定的行為圭臬,有助于提高規制的效率。
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結論


面對多元化和功能高度分化的復雜社會,傳統規制模式下出現系統際沖突和溝通真空等問題,需要依靠社會自我規制和反思機制的規范化運作來應對挑戰。托依布納的反身法理論指出社會是由各個運行封閉和認知開放的子系統組成。面對法律子系統調整社會失靈的現象,托依布納描述法律與社會是共同進化的關系。法律與社會的沖突通過間接轉譯(如商談),由外及內地影響法律子系統的自我創生。在此過程中,法律子系統對新信息的處理實現了法律規范與法律行為的交互關聯。如此以來既促進系統內部的自我反思、再生產自己,也完成對法律子系統外部的重構。不同于傳統規制模式的單向性和威懾性,反身法規制從對特定的環境結果的規定中分離出來。它傾向于為環境治理提供結構性前提,并主張以過程為導向。其通過綜合運用信息規范、商談規范、程序規范鼓勵企業等組織開展自我學習以及自我管理。最終促使企業將外部環境責任和綠色環保價值理念內部化,改善企業的環境表現。
傳統規制中企業完成特定的排污目標后鮮有繼續減排的動力。為應對日漸嚴重的環境污染問題,政府不直接規制企業降污減排的舉措,而是通過設置有毒物質排放清單的形式實現企業環境信息的公開、整合和共享。有毒物質排放清單是卓有成效的信息公開手段。但其在實踐中發展出的遠非信息披露這么簡單。受排名影響的市場競爭,社區居民和環保組織的外在監督和交流以及與政府之間的博弈和妥協。這一切都促使企業進行反思性的自我規制,構建自我適配的內部環境管理程序,也有助于提高信息的實用性和可信度。
參考文獻(略)

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